Российский подход к управлению развитием страны

Российская модель привычно реализует государственно-бюрократический подход, который ориентирует на построение под эгидой государства и в соответствии с субординационной логикой отношений в рамках «вертикали власти» ее особой ветви — системы стратегического планирования. В основе этой системы лежат следующие принципы:

* юридическая обязательность перехода к стратегическому планированию (его использование предписывается положениями специального федерального закона и производных от него подзаконных актов и правовых актов регионального уровня);

* субъектно-объектная всеобщность этого процесса (он охватывает все уровни власти (субъекты) и все сферы деятельности (объекты) — отрасли, регионы, муниципальные образования);

* структурная иерархичность состава документов планирования (законодательно определены поуровневые исчерпывающие перечни, предназначение и соотношение документов);

* информационно-методическая универсальность подготовки документов (требуется использовать единые для всей страны методические положения и унифицированную информацию);

* процедурная жесткость процесса (регламентируются этапы, сроки, участники и их взаимодействия);

* статусная официальность документов (требуется их утверждение решениями соответствующих органов власти);

* государственная контролируемость процесса (создана специальная федеральная информационная система автоматизированного мониторинга хода и итогов реализации документов, а также оценки взаимодействий участников).

Такой подход, в котором традиционно для нашей страны государство выступает главным агентом развития, стереотипно воспроизводит (с некоторыми современными нюансами) советский подход. Но такой выбор в новых обстоятельствах является контрпродуктивным и бесперспективным. И основным «слабым звеном» такого подхода, как это ни парадоксально, выступает само государство, которое не только не способно эффективно стратегически управлять современной экономикой, но более того,- само деградируя, де-факто задает экономике вектор неразвития, перейдя в своей политике от «управления ростом» к «управлению спадом».

Российский подход во главу угла поставил бюрократическое стремление к строгой регламентации и юридическому закреплению исчерпывающе полного комплекса вопросов, определяющих смысл, предпосылки, процедуры, сроки и документы стратегического планирования. Заветной мечтой апологетов такого подхода стал отдельный федеральный закон2, который обрел самодостаточную ценность, стал олицетворением и воплощением смысла и содержания стратегического планирования. Отныне все проблемное поле в этой сфере стало рассматриваться исключительно сквозь призму нормативно-правового регулирования. Анализ и комментирование этого документа, обсуждение предложений по его корректировке по сути дела подменили сущностное рассмотрение проблем и путей их решения. При этом сам закон оказался максимально рамочным и потому на редкость беспомощным, так как не имеет действительного (а не надуманного) предмета правового регулирования. Даже вполне лояльно настроенные эксперты полагают, что архитектура описанной в законе системы выглядит необоснованной, обилие документов с неясным соподчинением создает впечатление избыточности, единая методология составления стратегий и прогнозов отсутствует [5. С. 240]. Принятие этого долгожданного акта ничего не изменило по сути дела, но в результате была запущена охватившая все уровни власти бюрократическая кампания по формальному выполнению требований закона — в сжатые сроки повсеместно и единообразно разработать иерархию стратегий и сопутствующих документов развития страны, регионов и муниципалитетов3.

И закипела дружная работа. В 2015 — 2016 гг. Минэкономразвития России подготовило и издало 15 нормативно-правовых актов (НПА), регламентирующих порядки разработки, корректировки, мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне. В соответствии с планом подготовки НПА во исполнение ФЗ-172 предусмотрено принятие еще 11 НПА, которые должны окончательно оформить систему этих документов. На региональном уровне к концу 2016 г. законы о стратегическом планировании приняты в 72 субъектах Российской Федерации, в 72 утверждены планы подготовки НПА стратегического планирования, в 83 субъектах утвержден порядок разработки и корректировки прогноза на долгосрочный период, 82 субъекта Российской Федерации имеют утвержденный порядок разработки и корректировки бюджетного прогноза на долгосрочный период, еще 71 субъект Российской Федерации принял порядок разработки и корректировки осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития.

Местный уровень тоже старается не отстать. По данным государственной автоматизированной информационной системы «Управление», в реестр документов стратегического планирования включено 14 775 документов, разработанных в муниципальных районах, 5 505 — в городских округах, 108 — в городских с внутригородским делением, 1 471 — в городских поселениях, 7 215 — в сельских, 22 — во внутригородских районах.

Формирующийся огромный массив разноуровневых стратегических документов, призванных в соответствии с общим замыслом образовать единую целостную систему, порождает сложнейшую организационную задачу обеспечения их согласованности (предметно-содержательной, временной, методологической, функциональной и т.д.), решение которой требует систематической многоплановой и итеративной координации действий многочисленных участников многогранного процесса разработки и реализации стратегических планов.

Заметим, что вовсе не всех экспертов настораживает этот вал стратегического планирования. Так, Г. Б. Клейнер именно в таком многоуровневом полномасштабном процессе видит путь к сбалансированной экономике. В. М. Полтерович ставит еще более сложную задачу: «России предстоит завершить формирование смешанной системы, интегрирующей планирование, бюджетирование и НИС. Только тогда станет возможным запустить многоуровневый итеративный процесс инициации и разработки проектов, их согласования с бюджетом». И для воплощения этого замысла, по его мнению, необходима «… сложная иерархически организованная система институтов, которую должно возглавлять специальное агентство, подчиненное непосредственно Председателю Правительства. Назовем его Федеральным агентством развития (ФАР)» [5. С. 240]5. А. Бузгалин и А. Колганов ратуют за создание механизмов планирования, интегрирующих прогнозирование, форсайты, прямое и косвенное селективное регулирование в целостные программы экономического развития.

В стратегиях как таковых усматривается ключевое условие успешности социально-экономического развития на всех уровнях. В общественное сознание упорно внедряется мысль о том, что все, кто осуществляет стратегическое планирование, якобы получают весомые преимущества — преуспевают в социально-экономическом развитии, в привлечении инвестиций. Но переходит ли растущее количество стратегий в повышение качества жизни? Это далеко не так. И видеть уже в самом наличии стратегии решающий фактор будущих достижений пока нет достаточных оснований, иначе, судя по степени охвата российского пространства новым подходом, мы должны были бы наблюдать повсеместное процветание «городов и весей». Но дело ограничивается всего лишь растущей горой «бумажных стратегий», являющихся сводом благих намерений властей по улучшению всего на свете, что делает их принципиально нереализуемыми.

К тому же наличие соответствующих документов — это лишь начало. Далее с неумолимостью наступает этап выполнения намеченных планов, и критичным неизбежно становится способность их реализовать. То, что именно это умение намного важнее качества документа, подтверждают результаты соответствующих исследований, проводившихся в бизнесе. Практика показывает, что успешно осуществляется только каждая десятая из вполне добротных бизнес-стратегий. Поэтому к претворению стратегии в жизнь следует относиться как к наиболее важному этапу, определяющему конечные оценки эффективности стратегического управления развитием.

Отметим, что стратегические планы — это не универсальный продукт массового спроса. Не каждому субъекту планирования они по плечу. Вот почему предсказуемым результатом развернутой бюрократической кампании выступает расцвет формализма (лишь бы выполнить предписания сверху) и заведомая неэффективность стратегического планирования как инструмента развития.

Следует обратить внимание еще и на проблему политической преемственности стратегических планов, обусловленную несовпадением горизонта стратегического планирования и длительности избирательных циклов. Для «западных» демократий само собой разумеется, что политики одного избирательного цикла не вправе обременять своими решениями политиков, приходящих им на смену. Поэтому они принимают стратегические планы, как правило, не выходящие за пределы сроков своих полномочий. В условиях же российской политической модели, для которой характерно гарантированное доминирование одной «партии», эта проблема пока не актуальна, и наши власти с легкостью принимают стратегии, рассчитанные на десятилетия, не очень заботясь при этом о разрывах между декларируемыми намерениями и реальными результатами в развитии страны, регионов и городов. Но не исключено и вполне допустимо, что с развитием демократии и возникновением нормальной политической конкуренции в российской политической системе также возобладает принцип периодической сменяемости власти, и указанная коллизия с неизбежностью встанет во весь рост.

Источник: А. Н. ШВЕЦОВ Стратегическое планирование по-российски: торжество централизованного бюрократического выбора // ЭКО. Всероссийский экономический журнал, № 8, Август 2017, C. 114-127 Стратегическое планирование в России Анализ Концепции 2020 Приоритеты социально-экономического развития России Уровни стратегического планирования в Федеральном законе N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. Стратегия развития экономики России и социальная сфера Цель промышленной политики России Cтратегия роста Cтолыпинского клуба Угрозы экономической безопасности России Западный опыт стратегического планирования и Россия

1 Звезда2 Звезды3 Звезды4 Звезды5 Звезд (Пока оценок нет)
Загрузка...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *