ЭКОНОМИКА
занимательно, просто, кратко
примеры
и факты

Западный опыт стратегического планирования и Россия


Как и во многих других областях знания о рыночной экономике, в этом вопросе в России сложилась довольно запутанная картина, сотканная из множества псевдопредставлений и квазипонятий. Поэтому так непросто выудить из множащихся малоквалифицированных публикаций на эту тему точную и исчерпывающую характеристику "западного" подхода к стратегическому планированию. В центре внимания, как правило, оказывается практика индикативного планирования Франции и Японии пятидесятилетней давности, которое на деле (несмотря на использование термина планирование) с самого начала являлось (и остается таковым) механизмом селективного государственного регулирования и представляло альтернативу советскому централизованному директивному планированию.

Например, использовавшиеся во Франции в 1950 - 1970-е годы так называемые пятилетние планы, хотя и имели силу государственного закона, не содержали директив предприятиям (в советском понимании). Государство применяло для достижения намеченных целей инструменты мягкого воздействия на рыночную среду и поведение ее субъектов (институты селективного регулирования). Это комплекс экономических стимулов, создававших особые "правила игры": предоставление специальных премий, кредитов и гарантий при размещении займов, снижение ставки процента по кредитам частным производителям, деятельность которых укладывалась в рамки плановых рекомендаций и условий, налоговые привилегии и др. Как видим, все эти инструменты входят в арсенал и современных систем государственного регулирования, хотя сами эти системы в большинстве своем перестали именоваться плановыми. Отказ от термина "планирование" не означает фактического отказа от селективных мер государственного регулирования, хотя, разумеется, нельзя не видеть известных изменений в составе и содержании таких мер. В России же смысловая нагрузка этого термина совершенно иная, что является причиной многих стереотипных заблуждений.

Современный смысл "западной" модели обусловлен переходом от иерархического к сетевому типу организации производства и общества. Эта смена парадигмы сопровождается значительными правовыми и политическими трансформациями: "от регламентации к регулированию" и "от субординации к взаимодействию". Сетевая структура, регулирование и взаимодействие образуют новую парадигму, идущую на смену классической триаде: иерархическая структура, регламентация, субординация.

При таком подходе в современном планировании будущие ориентиры определяются не единоличным решением планирующего субъекта (органа власти), обладающего монопольным правом на такие решения, находящегося как бы вне планируемой реальности (планирование действий других), но при этом полностью контролирующего ее, а представляют собой результат взаимодействия многих действующих субъектов, движимых их собственными интересами, непосредственно участвующими в планировании и имеющими возможность частично контролировать (в пределах своей доли участия) планируемую реальность.

Для "директивного" планирования преимущественное значение имеет техническая сторона процесса (односторонние технократические действия планирующего) и логика формулирования планов (программ, проектов), которые выражают ((желаемое)) состояние объекта (нормативная модель будущего). В коллективном же планировании упор делается на отношениях (партнерских взаимодействиях действующих субъектов развития) и логике реализации планов (программ, проектов), которые выражают ((возможное)) состояние объекта (совокупность задач, определенных на основе консенсуса действующих субъектов).

В директивном планировании не уделяется должного внимания сопротивлению, препятствиям и трудностям, которые могут отразиться на реализуемости планов, в то время как методика коллективного планирования рассматривает конфликтные и консенсусные ситуации как главные факторы социальных реалий, обусловливающих реализацию планов. Исходным шагом в "обычном" планировании служит построение аналитической модели (описания) реального положения. В современном планировании все начинается с ситуационного диагноза интересов, состояния и тенденций поведения субъектов развития. И, наконец, в отличие от традиционного планирования, в котором применяется экзогенная (внешняя) экспертиза результативности, в его современном варианте применяется эндогенная оценка, т. е. выполняемая самими участниками процесса разработки и реализации стратегии.

Современное стратегическое планирование плохо поддается упорядочению в формате строгих единообразных методических процедур. Здесь важнее неформализуемые факторы - квалификация, опыт, интуиция, кругозор, творческая смелость и т.п. качества ключевых участников процесса планирования. Это больше искусство, нежели рутинный процесс, "штучная" работа, выполняемая там и тогда, где и когда для этого созрели условия, а не повсеместно организованное сверху массовое производство типовых материалов в жестко установленные сроки вне зависимости от предпосылок.

Архиважно, что упор в стратегическом планировании делается не на инструментальные тонкости, а на организацию свободного обмена и согласования мнений в ходе принятия решений. При этом проявления инициативности и самостоятельности участников этого процесса зиждутся вовсе не на нормативно-правовых и организационных установлениях и предписаниях, а в первую очередь на культурных традициях и образе мышления (и власти, и населения). Непонимание этого критически сказывается на приживаемости всех этих заимствований на нашей почве.

Показательно, что, говоря о своих трудностях в освоении стратегического планирования, российские территории указывают на проблемы совсем другого рода - на неполноту нормативно-правовой базы, недостаточную регламентацию полномочий, нехватку квалифицированных специалистов, отсутствие методических указаний, недостаток информации и средств для разработки. И решения предлагаются под стать архаичному пониманию планирования - сделать процесс тотально обязательным для всех (вплоть до сельских поселений), законодательно ввести единые методические требования и рекомендации к разработке стратегических документов, определить органы власти, в исключительной компетенции которых должно находиться их утверждение, обеспечить взаимоувязку документов всех уровней и видов и др.

Вся история становления стратегического планирования в российских регионах прошла под знаком усиления федеральной регламентации. Начало этого процесса совпало по времени с воссозданием в 2004 г. Минерегионразвития России, которое повело бурное наступление на "региональную вольницу". Для этого министерство получило "правительственную привилегию" на тотальную инвентаризацию стратегических планов регионов, которые подлежали обязательному рассмотрению на заседаниях начавшей работать в 2005 г. при министерстве специальной межведомственной комиссии. Другим направлением регламентационной деятельности министерства стал выпуск методических НПА, призванных упорядочить стратегическое планирование на региональном уровне. Всем регионам было рекомендовано руководствоваться утвержденными методическими положениями при разработке своих перспективных планов, себе же министерство вменило в обязанность организацию учета региональных стратегий и координацию деятельности разрабатывающих их региональных органов исполнительной власти.

В чем же состояли главные требования, которые министерство предъявляло к региональным стратегиям? Прежде всего, оно потребовало понимать под стратегией "систему мер, государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти". Тем самым стратегия ограничивалась пониманием ее как инструмента сугубо государственного управления - и это естественно для министерства, но в корне отличало данную трактовку от понимания стратегии как инструмента самостоятельного определения местным сообществом целей и направлений своего развития; от того понимания, которое изначально сложилось в практике стратегического планирования западных городов и регионов и которое именно в этом качестве стало осваиваться в России в 1990-е годы. Единственное, что связывало министерский документ с указанным первоначальным смыслом стратегического подхода - это невнятное положение, согласно которому к разработке стратегии могли привлекаться "представители коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе общественных, а также независимые эксперты".

Если в классическом "западном" варианте стратегический план выступает в качестве своего рода общественного договора всех действующих на территории акторов по поводу видения будущего территории и путей продвижения к нему, то стратегия по-министерски понималась как юридический документ, по сути дела региональный закон, выражающий позицию региональных органов исполнительной власти и утвержденный региональным законодательным органом, да к тому же согласованный с федеральными органами.

Таким образом, изначально всецело инициативную и самостоятельно осуществляемую деятельность регионов и муниципалитетов по стратегическому планированию их саморазвития федеральная власть поставила под свой контроль и придала ей статус инструмента государственного управления, закрепив такое положение дел в федеральном законе 2014 г.

Источник:
А. Н. ШВЕЦОВ Стратегическое планирование по-российски: торжество централизованного бюрократического выбора // ЭКО. Всероссийский экономический журнал, № 8, Август 2017, C. 114-127
13:22
327
Нет комментариев. Ваш будет первым!
Загрузка...


Обзоры

Copyright © 2015 popecon.ru
При использовании материалов сайта активная ссылка на popecon.ru обязательна

Сайт посвящен популяризации экономический теории. Здесь вы найдете статьи по экономике, примеры экономических закономерностей, интересные факты об экономике и объяснение явлений, происходящих в хозяйственной жизни общества.